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关于工资集体协商制度建设的思考与建议
发布日期:2014-2-7
 

我国目前处于劳资冲突多发期,特别是由工资引起的劳资冲突经常在雇主和职工之间发生。由于工资增长与劳动生产率的提高不同步,由雇主单方面决定工资或者单纯由市场决定工资已经解决不了问题。工资涉及到劳资关系中的核心内容,解决不好将直接导致冲突的爆发和升级。我国正经历从个别劳动关系向集体劳动关系转变的时期,需要建立由政府和工会参与的冲突协调机制,进行工资集体协商将是必由之路。2008年,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告,首次将工资集体协商制度写入报告,说明我国政府正积极推动建立工资集体协商制度。截至到20119月底,区域性工资集体协议签订1份,涵盖企业31家;行业性工资集体协议2份,涵盖企业35家。探讨政府和工会组织推动工资集体协商制度建立和运行的有效机制,政府如何扮演第三方协调的公共管理者角色,工会组织作为社会组织如何担当协商主体的职责。

一、充分认识工资集体协商制度建设的重要意义

首先,有助于加强社会管理创新和发展和谐劳动关系。当前,加强社会管理创新被摆在了一个突出的位置上,发展和谐劳动关系也是社会热点问题。如何解决日益严重的劳资冲突,是摆在各级政府面前的一个重大课题。因此,需要加强常规化建设,建立制度和程序,把劳资冲突解决在企业内部,在职工、雇主、政府、工会四者之间建立一种良好的冲突管理机制。

其次,有助于调节国民收入分配,缩小贫富差距。我国国民收入分配格局中,政府、企业和居民存在着收入分配失衡的状况,职工特别是一线职工收入增长缓慢。在初次分配中,企业利润的增长明显高于职工工资的增长,这必然导致贫富差距。普通职工通过集体协商来获得劳动报酬的增长,对于提高劳动报酬在初次分配中的比重具有重要现实意义。

第三,有助于探索工资集体协商的长效机制,推动工资立法工作。我国《工资条例》一再“难产”,矛盾主要集中在最低工资标准、工资正常增长机制和“同工同酬”等方面,这反映出不同利益群体之间存在博弈。《工资条例》主要是想解决一线职工工资普遍偏低的问题,特别是建立工资集体协商制度。因此,在我国研究实现集体协商的基本路径具有重要的现实意义,进而为工资立法提供依据。

第四,有助于平衡各方群体利益,建立企业工资共决机制。目前,中国工会取得了长足发展,通过选聘职业化工会工作者和税务代收工会经费的方式解决了工会人少钱少的难题,一些地方通过职业化工会主席解决了工会主席的角色冲突问题。探讨政府和工会参与工资集体协商的有效机制,探索劳资双方交流机制和冲突利益的整合机制。这正是政府和工会组织可以大有作为的实践领域。“强资本、弱劳动”的现象仍然存在,在处理劳资冲突时政府不应该偏袒任何一方,更不能谄媚于雇主。

工资集体协商的优势体现在它具有三种积极作用。

第一,有利于服务市场经济发展。在市场经济国家,市场在资源配置中起基础性作用,工资作为市场中的重要要素,其决定机制必然受到市场的影响。通过开展工资集体协商,劳资双方在利益博弈的基础上,最终将达成一致意见,签订工资集体协议,确定工资水平的增长幅度等内容,实际上对劳动力市场上的工资水平产生了一定程度的影响。

第二,有利于推动建立服务型政府。工资集体协商作为市场经济条件下处理劳动关系的一种重要机制,具有鲜明的政策性、程序性、规则性等特点。政府通过制定政策措施,间接调解劳资双方的协商关系,形成一定的管理制度,使政府宏观调控的作用得以发挥。因此,工资集体协商是政府进行企业管理或者行业管理的一种有效工具,通过审批协议、争议仲裁、履行督查等程序促进企业管理更加规范化、制度化。集体协商制度可以看作社会管理创新的一个方面。我国要建立服务型政府、有限政府,一方面要在企业内部建立自治型劳资冲突管理模式,另一方面要在企业外部加强政府的宏观调控,建立政府协调、社会各方配合的网络化管理模型。

第三,有利于促进协商民主的进程。工资集体协商是职工通过工会组织参与决定工资水平的一种重要机制,使职工在协商过程中民主意识增强,参与企业民主管理的积极性提高。集体协商具有民主性,也是协商民主的过程。职工通过工资集体协商可以参与工资、奖金、福利等基本制度的建立,可以使劳资双方冲突得以制度化解决。职工可以通过几种形式参与协商过程:一是民主选举协商代表,参与议题征集;二是职工代表大会通过工资集体协议;三是对协商过程和结果提出意见,进行监督等。

无论是服务经济发展、推动建立服务型政府还是促进协商民主,三者之间的关系是密切相关的。其中,后两者的作用较为微观,服务经济发展的作用较为宏观,是在全社会普遍实行工资集体协商制度,形成“气候”以后,才能体现出来。从宏观上考虑,全国范围内的工资集体协商具有调节市场运行的作用;在单个企业协商过程中,政府的调控作用、职工参与民主决策的作用能够显现出来。

我国以工资为主要内容的集体协商经过一段时间的发展,逐步形成了与国情相适应的特点,工资集体协议签订率逐年提高,社会影响力明显增强,相关法律法规逐步完善。特别是在一些非公有制企业取得了良好效果。

二、工资集体协商工作存在的主要问题

结合我区目前工资集体协商整体进展情况,我们认为工资集体协商主要存在以下几个方面的问题:

第一,协商环节缺失。工资集体协商的推动方式为自上而下,主要采取了任务分配、文件落实等方式。虽然各级工会组织在其中发挥了积极作用,但是工会与政府劳动部门之间的责任分配没有明确,经常出现相互扯皮现象。在具体操作过程中,协商环节缺失,企业只注重签约,不进行协商,导致了工资集体协商陷入形式主义困境。目前,各级工会工资集体协商的考核体系仍然以工资集体协议的签约率为目标,注重协议的覆盖面,而没有一套完备的体系考核企业是否真正实现了集体协商。这导致集体协商的制度意义与功能意义不相符。工资集体协商制度没有深入人心,具体操作过程中表现为上级工会下发文件,要求签订工资集体协议;企业工会接到文件后,工会主席与雇主协商,然后确定协议内容。在这一过程中,明显缺少职工的参与渠道。

第二,协议内容雷同。一般上级下发的协议文本具有参考价值,但很多情况下,企业并不修改,在工资增长幅度上以最低要求为准。协议内容被固化,虽然有些企业签订了高于最低工资标准的工资协议,但协议只规定了较为笼统的内容,没有明确企业不同层次、不同岗位相应的工资调整幅度。我国工资集体协议多是一年一签,每年的协议内容雷同,没有新的内容。实践中照抄法律、法规的规定较为多见,内容千篇一律,严重脱离企业实际,即使写入一些内容也多是或原则性的规定,或避重就轻地列入一些无关痛痒的问题。

第三,高度依赖工会主席的作用。一些工资集体协商规范的企业,往往具备几种条件:一是工会主席个人素质高,主动性强,而且资质高;二是雇主较为开明,企业规模较大,运行规范。这说明协商能否开展关键在于“人”,而不是依据法律的自觉行为。工资集体协商能否成功往往取决于雇主的态度。通过走访企业调查研究,我们发现私营企业开展工资集体协商较难,特别是小型非公有制企业。主要因为雇主认为企业是自己的,当然要自己说了算,不愿意与职工协商。小型非公有制企业的特点是规模小、职工数量少、职工流动性强,工会组织的建立和发挥作用难度较大。即使一些企业组建了工会,但往往受到雇主的控制,集体协商协议的签订也往往流于形式。但是,这些小型企业劳动关系更加复杂,职工工资拖欠等问题更加突出,劳资冲突发生频繁。

三、促进工资集体协商工作的对策建议

工资集体协商顺利开展的一个重要环节是使雇主和职工双方的协商力量达到均衡,双方在力量平等的前提下进行协商,实现互利双赢。由于我国“强资本、弱劳动”的客观现实,必须通过一些措施加强职工一方的协商力量,使劳资双方达到力量均衡。其中,首要的措施应当是加强工会的作用,改变工会的弱势地位,从而通过职工组织起来的团体力量达到与雇主一方的势均力敌,使协商迈入更加公平的轨道。

(一)发挥工会的作用

我国工会在推动工资集体协商中发挥了积极作用,与政府、雇主和职工等主体相比,其积极性最高、参与度最高。但是工会缺少资源和手段、高度依附于行政,导致其独立性较弱,受到角色冲突和利益冲突的多重困扰。因此,本文认为,要增强工会的独立性,实现“去行政化”,通过提高立法层次确立工会的协商主体地位。工会要实现“去行政化”,前提条件是获得更多的资源和手段,摆脱依附于行政的窘境。通过强化社团法人资格、确保工会经费独立、解决企业工会主席角色冲突等路径,进一步提升工会在国家政治和经济生活中的地位。

一是强化社团法人资格。《工会法》第十四条规定:基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的,依法取得社会团体法人资格。企业工会在组建后,取得法人资格,工会主席作为法定代表人,这是法律赋予工会的权利。要改革工会主席产生的方式,防止“雇主工会”的出现,即规定雇主的近亲属或人力资源主管不能兼任工会职务。探索工会主席由直接选举的方式产生,这样可以避免工会主席在集体协商中出现角色的冲突。有时工会主席既要作为职工中的一员代表职工利益,同时又害怕得罪雇主影响其自身利益,往往处于“两难境地”。在大型非公有制企业或者区域性、行业性非公有制工会联合会,实行工会主席的职业化、专业化。由上级派驻企业工会主席可以有效防止工会主席角色冲突的发生。同时,工会自身需要改革,避免出现行政化现象,加强自身的自主权和独立性。企业工会属于企业内部的行政部门,是在政府强力推动下建立起来的,是政府保障政局稳定和经济增长在劳资关系方面的具体执行者,这就使工会难以切实履行职责。我国从中央到地方的各级总工会,都享有与政府相对应的行政级别,地方工会更像在党委领导下的一个“职工工作部门”,在处理劳资冲突时往往扮演党委政府的一个协调工具,并不能真正从维护职工的利益出发。加大工会组织的维权职能,充分确认其社会团体的法人资格,通过立法赋予工会组织更多的资源和手段。减少工会对政府部门的依赖,首先从经费独立开始,改变地方工会经费依靠政府财政的现状,采取工会多元化的发展格局。同时,由于我国工会组织的行政化色彩浓厚,它本来的职责应当是代表职工一方利益与雇主一方进行协商,却与职工的联系不够紧密,往往在协商过程中扮演第三方协调者的角色。因此,我们提出工会要“去行政化”,让其充分确认社会团体法人资格和职工利益代表者定位,让其回归职工组织的本质属性。

二是工会经费实现独立。按照《工会法》规定,建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴经费。长期以来,为了减少职工入会和企业建会的障碍,地方各级工会没有强制企业拨缴工会经费。这直接导致企业工会没有经费来源,或者经费受到雇主的控制,无法实现独立。地方工会的经费来源也往往依赖于本级财政收入的拨付,独立性较弱。目前,全国几乎所有的省级工会都在推动税务代收工会经费,这是解决工会经费问题的重要方式。但是,税务代收工会经费存在一些亟待解决的问题,主要包括:一些地区工会经费最终纳入地方财政系统,工会没有绝对的自主权;税务代收仍然存在征缴难题,主要原因是部分大型企业集团利用自身影响力拒缴或少缴工会经费;地方税务部门出于自身利益考虑对于征收并不积极。因此,建议工会经费应该由工会独立结算,工会经费的收、管、用还需进一步完善。特别是监督机制不健全,工会经费审查机构作用还没有发挥好。如果不及时制定完善的审查机制,将来可能会导致新的腐败现象出现。2012年,天津市开始在津南和武清两个区试点税务代收,如果试点成功有望年内全市推开。但是工会经费的收、管、用各个环节存在的困难较多。工会经费征收受到一些企业抵制,特别是一些大型企业利用各种资源抵制缴纳经费。工会经费在部分返还企业工会后,企业工会如何建立起规范的管理制度,而不会发生企业工会经费被挪用等问题,这些都需要深入研究。以前企业工会由于在经济上完全依赖于雇主,导致工资集体协商中力量不够。只有企业工会经费实现独立自主,才能为工资集体协商顺利进行提供保障。

三是工会主席直选或职业化。探索企业工会主席直接选举的有效路径,设立大型非公有制企业职业化工会主席,由上级工会派驻,待遇由上级工会解决。目前工资集体协商开展较好的企业基本实现了工会经费自治。工会有独立的银行账户,这对于工资集体协商的开展是有利的。在我国,对工会独立性侵蚀最大的问题是雇主控制干涉工会。非公有制企业特别是外资和私营企业中,雇主往往采取抵制工会组织的态度。例如,一些企业工会主席往往由企业的副总经理、人力资源经理或者雇主近亲属兼任,这种“雇主工会”完全脱离了工会的本质属性,无法代表职工的利益。

(二)协商模式的重塑

一是增强劳资双方信任程度。劳资双方在协商过程中需要相互信任,坚持诚实守信的原则。要从自身利益出发提出具体要求和目标,例如,职工一方希望工资水平越高越好,而雇主一方考虑企业成本和所承受的能力,希望工资不要太高,不然过多增加企业成本。但是,双方之间的协商不应该是“零和协商”,应当是建立在合作和相互信任的基础上的“双赢协商”,目标是实现双方共同利益的最大化。劳资双方在工资集体协商过程中的信任程度,对于协商能否进行起到了至关重要的作用。虽然我国工资集体协议的签订率比较高,例如,天津市北辰区已建立工会的企业工资集体协议签订率达到了72.8%。但是存在的问题也很明显。很多企业并未按照程序进行协商,缺少协商环节,只是流于形式。很多企业职工对工资集体协议的签订甚至一无所知。从另外一个角度分析,调研中发现雇主和职工之间的关系是融洽的,雇主对工会在一定程度上是认可的,它们之间相互信任,是伙伴关系而不是对抗关系。因此,如何在工资集体协商中,使劳资双方通过充分交流、沟通,深入协商,确保相互信任很重要。我国工会在发挥作用的过程中,提倡双维护职能,既维护职工的合法权益,也维护企业发展的利益,以实现双方互利双赢为目标。协商过程应当是双方逐渐作出让步的过程,如何在让步中把握好分寸,不至于让步过大损害一方利益,也是工会应当把握的。

二是改变工资集体协商结构,以区域性或行业性协商为主体。我国在工资集体协商过程中,目前仍然以单个企业进行协商的模式为主,但是集中化和分散化协商方式相结合的趋势越来越明显。企业无论大小都要单独签订工资集体协议,这是该制度实施以来的主要表现。虽然我国在工会组建过程中,依托村、街道或者楼宇等载体组建了大量的区域性工会组织,但是区域性的工资集体协商进行的较少。我国组建行业工会进度较慢,行业性工资集体协商更是刚刚起步。借鉴国外开展行业性工资集体协商的成功经验,推动行业性协商具有必要性。通过行业工会参与工资集体协商可以平衡劳资双方的力量对比,提高职工一方的主动权和协商能力。同一行业之间的雇主或职工之间可以相互沟通信息,提升协商的效率和质量。通过雇主协会和行业工会之间的工资协商,可以提升工会在协商中的作用。在加强行业性工会建设的同时,我国应该依托工商联组织加大雇主协会的建设力度。雇主组织的建立落后于行业工会,直接导致的后果就是在开展行业性工资集体协商中暴露出体制性障碍。由于没有雇主协会,行业性工会在集体协商中协商对象不再唯一,导致协商无法进行。当务之急应当是尽快建立雇主协会的相关政策,建立雇主协会和行业工会同时组建的机制,为工资集体协商扫清体制障碍。

三是设立工资集体协商专门机构。本文认为,在企业内部和外部分别建立两级工资集体协商机制,在企业内部实现不了的协商,经劳资一方申诉,在企业外部建立新的协商平台加以解决。一方面,在企业内部建立雇主、职工和工会“小三方”协调机制,工资集体协商过程以企业自治为主,上级工会发挥指导作用。政府部门基本退出这一过程,避免参与过多导致冲突转化和升级。另一方面,在企业外部,建立政府、工会、企业“大三方”协调机制,把内外部两种机制有机结合,共同发挥劳资冲突管理作用。成立专门的工资集体协商机构,从事集体协商的服务工作,将部分企业的内部协商引向外部。该机构专门负责指导企业开展工资集体协商。由于工资集体协商过程复杂,涉及内容多,需要专门化人才进行指导,因此要建立职业化集体协商指导师队伍。目前,虽然一些地方建立了指导师队伍,但是存在着以下问题:无职称,身份无法认定;兼职多,作用无法发挥;职业化水平低,没有统一的标准。因此,集体协商指导师可以由上级工会聘任,相关费用由企业工会经费负担,严格规范准入制度,采取考试的方式择优聘任;制定政策,吸引更多地优秀人才进入该领域。可以探索由律师事务所承担一定业务,或者将工资集体协商指导师按照律师标准培养,将来实现完全职业化。天津市从2011年开始培养工资集体协商指导师,纳入了劳动部门职称序列,两年来北辰区取得该职称有14人,协商队伍职业化迈出了第一步。但是,这支队伍仍然以基层兼职的工会干部为主,存在着职业化程度低的问题。

四是促进劳资双方协商信息对称。协商过程中,劳资双方信息不对称是阻碍工资集体协商顺利进行的重要因素。雇主一方掌握企业生产、利润、效益等重要信息,而职工却难以获得相关信息。在协商时如果雇主利用掌握重要信息的优势,隐瞒或者修改部分信息,将导致职工一方在协商中处于劣势。职工一方所掌握的信息,主要是社会公布的工资指导线、生产状况等信息,对于核心的财务信息往往不掌握。雇主出于利益考虑,也会千方百计加以回避。因此,政府应该发挥协调作用,针对处于劣势地位的职工一方给予制度救济,制定相关政策让雇主在一定范围内公布有关企业发展数据,特别是利润方面的信息,这样有助于在协商时双方获取对称信息。

(三)发挥政府的作用

在处理劳资冲突的过程中,政府往往扮演的是裁判者的角色,它不仅要顾及职工一方的利益诉求,而且要考虑雇主一方的利益诉求。有时他们为了地区经济发展可能会牺牲职工一方的利益,偏袒雇主一方。本文认为,在企业内部,工资集体协商应该以企业劳资双方自治为基础,充分发挥民主,而政府主要发挥第三方协调作用。在集体协商过程中,雇主一方往往居于强势地位,职工一方力量较弱,企业工会组织还不健全,地位较低。因此,政府应当扮演协调者角色。处于劣势的职工一方需要被给予一定制度救济,在制定政策或者解决协商冲突中,应当制定对职工利益的制度救济途径。政府在社会和经济等领域表现为强势政府,处于主导地位。虽然我国正在加快建设服务型政府、有限政府,提出“小政府、大社会”的目标,但是在劳动关系协调过程中,政府仍然是不可缺少的重要角色。由于职工一方在协商中处于力量上劣势,工会组织的独立性较弱,集体协商制度尚不完善,立法层次还不高,就迫切需要政府发挥积极作用,而不是阻碍集体协商的进行。政府要加强政策引导,营造良好的协商环境。通过建立最低工资指导线制度,规范工资集体协议签订规则,制定相关规章制度帮助工会参与工资集体协商,对不履行集体协商责任的企业进行督促。要建立有效的政策措施和采取积极的行动,为雇主、职工和工会之间开展集体协商营造良好的环境,积极推动劳资双方沟通对话。加强对集体协商过程和工资集体协议的履行情况的监督,提供必要的协调、仲裁等程序,及时解决协商中出现的矛盾和冲突。引导舆论宣传工资集体协商的优势作用,提高全社会对集体协商的认识。部分地方政府在促进工资集体协商过程中,表现为消极态度和角色错位,主要原因包括:政府主观认为经济发展是第一要务,稳定压倒一切,害怕集体协商破坏招商引资环境和社会安定团结。这是一种明显功利的政绩观,只注重眼前的经济利益,缺乏社会管理创新的积极性。一些政府只做流于表面的安排部署,不做深入推动落实,带有明显的官僚主义作风。虽然我们不主张政府直接参与企业内部的集体协商过程,这也不符合我国建设有限政府的目标,但是政府也不能完全退出管理,应当通过仲裁、审批协议、舆论引导等措施实行间接调控和宏观指导。

北方网2014-1-17